Уже четвертый год Россия находится под санкциями западных стран. За это время количество таких финансовых, торговых и иных ограничений против РФ только увеличилось. Иван Тимофеев, программный директор Российского совета по международным делам и доцент МГИМО проанализировал в своем научном докладе санкционную политику последних лет, которая ведется против нашей страны и предложил несколько вариантов противодействия западным мерам. Публикуем наиболее важные тезисы из его работы. 

Цели санкций: разные подходы США и ЕС

Начиная с 2014 года США, Европейский cоюз и ряд других западных стран ведут в отношении России политику санкций. Под санкциями подразумевается комплекс финансовых, торговых, визовых и иных ограничений, которые вводятся в политических целях. Такие ограничения накладываются странами-инициаторами на отдельные отрасли и секторы российской экономики, против конкретных лиц и компаний в России, а также их партнеров и контрагентов за рубежом. Общая цель санкций – нанести российской экономике ущерб, который заставил бы руководство страны кардинально изменить внешнеполитический курс. Изначально основным поводом для введения антироссийских санкций стал украинский кризис. Однако с 2016 года идет процесс «санкционной эскалации» – последовательного расширения поводов для введения санкций и их номенклатуры.

Коалиция стран-инициаторов антироссийских санкций на сегодняшний день представлена широким набором стран (всего 37 государств). Ее ключевыми и наиболее влиятельными участниками являются США и ЕС. В сравнении с Россией они обладают подавляющим экономическим превосходством. США занимают доминирующую роль в мировой финансовой системе, что позволяет навязывать политику финансовых санкций против России даже тем странам, которые формально их не поддерживают. Тем не менее подходы США и ЕС к антироссийским санкциям существенно отличаются по своим целям, широте охвата, механизмам принятия решений и другим параметрам.

Если Брюссель преследует узкие и конкретные цели, то в санкционном законодательстве США заложен гораздо более обширный набор целей, которые могут трактоваться широко и произвольно. Санкции ЕС носят скорее инструментальный характер, тогда как санкции США в большей степени базируются на идеологических установках (демократизация, права человека ит.п.). Санкции ЕС являются скорее тактических ходом, а санкции США представляют собой целостную стратегию.

Подходы Евросоюза и США также отличаются с точки зрения принятия решений по санкциям. В случае ЕС вопрос об их продлении ставится каждые полгода. В текущих условиях они продляются в автоматическом режиме. Однако в случае улучшения ситуации на Украине у ЕС есть механизм оперативного изменения режима санкций. В США система принятия решений по санкциям кардинально иная. После принятия 2 августа 2017 года американского закона PL 115-44 (CAATSA) оперативное изменение санкционного режима практически невозможно. Президент и администрация не смогут самостоятельно поменять его параметры даже при наличии достаточных оснований и политической воли.

Как санкции могут усилиться

Вместе с этим, существует опасность эскалации санкций, которая может развиваться сразу по нескольким направлениям. Первое – возможное расширение номенклатуры санкций ЕС. Такое развитие соответствует американским интересам. Оно позволит вести более консолидированную политику в отношении России, а также разделить с ЕС финансовое бремя давления на Москву. В частности, ЕС может подталкиваться к введению санкций по тематике «вмешательства в выборы» в европейских странах. Хотя, вероятность появления новых причин для введения санкций ЕС невелика. Тем не менее, ЕС может расширять списки подсанкционных лиц и компаний по украинской теме.

Второе направление эскалации – экстерриториальное применение американских санкций. Они могут затронуть партнеров России из третьих стран, особенно в энергетическом и оборонном секторах. Государственный департамент США по линии посольств уже предупредил правительства зарубежных государств о возможности применения санкций в случае оборонного сотрудничества с Россией. В ближайшее время объем таких санкций вряд ли будет большим. Их применение против компаний из экономически сильных государств может вызвать серьезный протест и откровенный саботаж, что в свою очередь ударит по репутации США.

Третье направление эскалации – имплементация американского санкционного законодательства. Здесь многое будет зависеть от того, каким образом исполнительная власть в США будет осуществлять требования закона PL 115-44. Закон определяет, что органы исполнительной власти готовят Конгрессу соответствующие отчеты, которые можно условно разделить на несколько групп.

Санкционные доклады

Первую из них представляют доклады, ключевую роль в подготовке которых играет министерство финансов. Наиболее ожидаемым документом в этой группе был отчет о российских олигархах и окологосударственных организациях (так называемый «Кремлевский доклад»). Он вышел в конце января 2018 года и оказался крайне противоречивым документом (см. "Кремлевский доклад": реакции и последствия"). Его открытая часть, по сути, представляла собой компиляцию из списков министров, ключевых сотрудников Администрации Президента, руководителей палат Федерального Собрания, а также ряда российских бизнесменов из списка Forbes. В документе не угадывалось какой-либо стратегии. В него попали как традиционно критикуемые на Западе «силовики» и руководители государственных компаний, так и предприниматели, активно инвестирующие в США и пользующиеся там большим авторитетом.

Тем не менее говорить о безвредности «Кремлевского доклада» преждевременно. Во-первых, доклад содержит секретную часть. С большой вероятностью в ней отражены те требования, которые предъявляются законом CAATSA к этому документу (информация о доходах, активах и т.п.). Во-вторых, любой список потенциально наносит репутационный ущерб, даже если с юридической точки зрения он и не подразумевает конкретных санкций. В-третьих, Минфин США может внести в свои списки любое лицо или компанию, которых он посчитает соответствующими критериям, определяемым CAATSA и другими документами. И для этого Минфину не требуется каких-то специальных «Кремлевских докладов».

Иван Тимофеев

Доцент МГИМО, программный директор Российского совета по международным делам

Попадание в отчет тех или иных лиц или компаний автоматически не означало их включение в санкционные списки. Однако в американском законе недвусмысленно указывается на то, что отчет является одним из механизмов их пополнения. По крайне мере, одно из требований к нему — оценка возможности и целесообразности применения против включенных в него лиц и организаций дополнительных санкций и их включения в черный список Минфина США.

Следующая группа объединяется разделом PL 115-44 «О противодействию российскому влиянию в Европе и в Евразии». Закон обязывает правительство США взять на себя роль «защитника» суверенитета и безопасности всех стран Евразии, которые являются или могут являться «жертвами» российского влияния. В отношении такой группы ключевым ведомством выступает Государственный департамент. Кроме того, реализация политики на этом направлении предполагает широкое применение «мягкой силы» с опорой на некоммерческие организации в США и странах Евразии (список некоторых из них прямо перечисляется в законе). На следующий год под эти задачи выделяется $250 млн. Госдеп по закону должен каждый год отчитываться о проделанной работе по такому направлению. Отдельный отчет подается о взаимодействии с зарубежными организациями и их вкладе.

Ответные шаги России

Учитывая перечисленные тенденции, можно выделить несколько направлений, которые помогут России минимизировать ущерб от санкций, адаптировать к ним, а также противодействовать санкционной политике: 

1. Диверсификация торговых и экономических связей, особенно в отраслях, затронутых торговыми ограничениями. Принципиально важной задачей становится «поворот на Восток».
2. С учетом того, что санкции США и ЕС носят разноскоростной характер, необходимо выделить отношения с Евросоюзом в качестве безусловного приоритета. Жесткая позиция ЕС по Украине не изменится. Однако именно в отношениях с ЕС возможны конструктивные решения и подвижки. 
3. В отношениях с США изменение негативных трендов вряд ли возможно. Американские санкции сохранятся на десятилетия. Однако российский ответ не должен делать акцент на разрыве связей с американцами. Необходимо сохранение связей на уровне бизнеса, университетов, НКО, исследовательских центров и экспертных организаций (третий, второй и полуторный треки). Нужно восстанавливать межпарламентские связи. 
4. Необходимо последовательно ставить в институтах ООН вопрос о незаконности односторонних санкций. 
5. Требуется тщательная экспертная работа по изучению опыта применения санкций, нормативно-правовой базы, возможных направлений эволюции санкционной политики. К сожалению, российская экспертиза существенно отстает от американских наработок. Необходимо ускоренное восполнение пробелов на уровне юридической, экономической и политической экспертизы. 

Автор: Иван Тимофеев, программный директор Российского совета по международным делам и доцент МГИМО